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習近平總書記近日對中央企業工作作出重要指示，強調新征程上，中央企業要充分認識肩負的職責使命，更好服務黨和國家工作大局，服務經濟社會高質量發展，服務保障和改善民生，勇擔社會責任，為中國式現代化建設貢獻更大力量。黨的二十屆四中全會要求，推進國有經濟布局優化和結構調整，推動國有資本和國有企業做強做優做大，增強核心功能，提升核心競爭力。

國有企業是中國特色社會主義經濟的“頂梁柱”。中國式現代化離不開強大國內市場這一戰略依托。目前，建設強大國內市場的突出掣肘是消費不足。“十五五”期間，要按照黨的二十屆四中全會要求，堅持投資于物和投資于人緊密結合，有效發揮國資國企在建設強大國內市場尤其是拉動消費中的特殊作用。

發揮國資國企在提升基本公共服務水平中的特殊作用

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》(以下簡稱《建議》)提出，穩步推進基本公共服務均等化。“十五五”時期，應有效發揮國資國企在提升基本公共服務水平中的特殊作用，以提升居民消費能力和意愿。

2024年，我國居民消費率為39.9%，與發達國家相比仍有約10-30個百分點的差距。2025年1至11月，居民存款同比增加12.06萬億元，社會消費品零售總額增速為4%。居民消費信心不足、消費率長期偏低的問題仍比較突出。造成這一現象的重要原因包括基本公共服務保障水平不高、城鄉差距較大等。

一方面，基本公共服務保障水平不高。幾十年來，我國社保體系建設取得突出成就。社保覆蓋面不斷擴大，保障力度不斷提升，保障種類不斷豐富，保障制度不斷完善，織就了全世界最大的社會保障網。然而，相對于發達國家，我國政府社保支出占GDP的比重仍較低。社會保障投入的不足，造成居民預期不穩，影響了居民消費率的提升。

另一方面，城鄉居民基本公共服務差距較大。長期以來，教育、醫療、養老、文化、交通等基本公共服務在城鄉之間存在不均衡現象，城市公共服務體系相對完善，農村地區則存在供給不足、質量偏低、覆蓋不全等問題。與此同時，我國城鎮職工基本養老保險與城鄉居民基本養老保險存在待遇差距，農民養老金總體水平較低。這些原因都制約了農村消費潛力的釋放。有數據顯示，2023年，我國農民工的儲蓄率達70%，是城鎮居民的2倍。

所以，我們要以提升基本公共服務水平、推進基本公共服務均等化為重點增強居民消費預期。有研究表明，社保支出增加1個百分點，居民消費率有望提升0.6個百分點。未來幾年，若明顯加大居民社保投入，我國居民消費率有望從2024年的不足40%提升到2030年的45%左右，消費市場規模將達到10萬億美元。

“十五五”時期，有效發揮國資國企在提升基本公共服務水平、促進城鄉基本公共服務均等化方面的特殊作用，重在推動國資國企的戰略性調整。據初步測算，全面“投資于人”，全面保障和改善民生，需要80萬億元至100萬億元的投資規模。其中，基本實現農民工市民化需要20萬億元左右，初步解決城鄉基本公共服務均等化需要30萬億元左右。

發揮國資國企在破解服務型消費“有需求、缺供給”中的特殊作用

“中國消費”與“中國制造”是建設強大國內市場的兩大基本要素。目前總的看，“中國消費”尤其是服務型消費“有需求、缺供給”的特征比較明顯，特別是在養老、醫療、教育、文化等市場的缺口較大。“十五五”時期，應有效發揮國資國企在破解服務型消費“有需求、缺供給”中的特殊作用，以滿足居民不斷釋放的消費需求。

隨著我國經濟社會發展水平的持續提升，服務型消費占居民支出的比重穩步增加，已成為拉動消費增長的主動力，在建設強大國內市場中的作用也在不斷增強。2013至2024年，我國居民服務型消費年均增長7.2%，占居民消費的比重由39.7%上升至46.1%。根據國家統計局數據，2024年我國人均服務性消費支出占居民人均消費支出的比重為46.1%，對居民消費支出增長貢獻率達63%。2025年前三季度，服務型消費占比提升至46.8%。與OECD(經濟合作與發展組織)國家相比，我國城鄉居民服務型消費仍有10-15個百分點的提升空間。預計到2030年，服務型消費占比將超過50%，這是進入服務型消費社會的基本“門檻”，也就是說，2030年我國將進入以服務型消費為主導的消費新時代。到2035年，服務型消費占比將進一步提升到55%至60%，初步接近主要經濟體服務型消費占比大體穩定的水平。由此，將帶來40萬億元的新增消費需求，基本相當于2024年我國社會消費品零售總額。

下一步，要有效發揮國資國企在提升服務型消費供給質量、優化服務型消費供給環境中的特殊作用，帶動形成與城鄉居民服務型消費需求相適應的供給體系。

以養老為例。2035年我國銀發經濟規模有望從目前的7萬億元增長到30萬億元。從消費需求結構升級趨勢看，由以往單純護理、治療為主向健康食品、養生保健、金融理財、文娛休閑等綜合性老齡服務升級。有研究表明，未來10年我國養老服務供需缺口達10萬億元左右，但因投資大、回報期長，民間資本參與養老服務意愿不足。2024年居家養老領域社會資本投資額同比下降28%，90%的資本流向高端養老社區，居家養老領域僅占7%。這就需要充分發揮國有資本的基礎性作用，加大在養老、教育、醫療等領域的投入。這既是國有資本承擔社會責任的特定要求，也將對增強民間資本信心產生重要影響。

具體來說，一是發揮國有資本在帶動民間資本投資服務型消費領域的作用，強化國有資本在養老、教育、醫療等領域的基礎設施投入以及技術研發、標準制定等方面的作用，并通過委托經營、政府采購等方式帶動民間資本參與。二是發揮國有資本在專業服務人才培養方面的作用。2024年，我國養老服務人才缺口達550萬人。建議發揮國有企業在資金、資源等方面的優勢，與職業院校合辦養老等服務實訓基地、開發公益課程等，加強專業化人才培養。三是發揮國有資本品牌優勢，積極引入國際先進標準，制定服務型消費標準，讓老百姓敢消費。

發揮國資國企在推進公共資源均衡配置中的特殊作用

《建議》提出，要深入推進以人為本的新型城鎮化。工業化創造供給，城鎮化創造需求。建設強大國內市場，關鍵舉措之一是加快推進以人為本的新型城鎮化進程，這是破解內需不足的根本之策。當前，我國城市化的重要任務之一是推進公共資源的均衡配置。因為大中小城市公共資源配置不均衡不僅影響我國城市化質量，也抑制了居民的消費意愿。國資國企能夠有效對接不同規模城市公共資源配置需求，是加大公共資源配置力度的重要力量之一。

縣域是擴大消費的重要市場。縣域人口占我國人口總量的52%，預計到2030年，中國超過66%的個人消費增長將來自三線及以下城市、縣鄉市場等。目前，我國人均基礎設施存量資本僅為發達國家的20%至30%，縣域公共資源配置水平更低。比如，小城市生活污水集中處理率比超大城市低30個百分點左右。2006年前后，我與同事到挪威北部小城市調研，這個僅兩萬人的小城市辦了一所大學。盡管學校難以與首都奧斯陸大學相比，但是其生活條件、公共資源配置與奧斯陸大體相當。這種發展方式為我們提供了借鑒。

下一步，要有效發揮國資國企在新型城鎮化進程中“公益性+規模化”的特殊作用，推進公共資源均衡配置，形成大城市帶動中小城市發展、中小城市帶動縣域經濟發展的新格局。

一是有效發揮國資國企在加大公共資源投入中的作用。2024年，全國縣級醫院數量占比48%，但其中僅有5%左右達到三級醫療服務水平。在當前縣級財政壓力較大的情況下，迫切需要國資國企加大對中小城市以及縣域的公共資源投入。

二是有效發揮國資國企在公共資源均等化配置中的作用。首先要發揮國資國企在城市公共資源投入中的牽引作用。比如，與中心城市優質學校、醫院等合作，在縣域層面設立分支機構，通過集團化辦學、醫聯體等模式提升服務水平。其次要發揮國資國企在城市建設中的主體作用。“十五五”時期，我國城市更新市場總容量約為20萬億元。重點是完善以縣域為重點的供水、供電、垃圾處理等市政設施，條件具備的地區與周邊大城市實現供水、供電、垃圾處理、交通等一體化運營。最后要發揮國資國企在城市經濟發展中的基礎服務職能。我國40%的中小企業特色產業集群位于縣域，80%的農業增加值在縣域，但農產品倉儲保鮮冷鏈物流等鄉村服務業發展水平比較低。這就需要有效發揮國資國企在產業基金支持、共性技術投入、公共平臺搭建、生態環境打造等方面的重要作用。